CONFLICTOS CON EL ADRES Y LA VIA JURÍDICA PARA DEFENDERSE

El cobro coactivo de la ADRES se rige por el Estatuto Tributario. Y allí el artículo 835 establece una de las restricciones de control judicial más severas del ordenamiento colombiano: dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo solo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las resoluciones que fallan las excepciones y las que ordenan llevar adelante la ejecución. A ello se suma el artículo 833-1, que la propia entidad transcribió en sus actos: contra el mandamiento de pago no procede recurso alguno.

La secuencia es entonces la siguiente. Para que exista una resolución que falle excepciones, el ejecutado tiene que proponerlas. Para proponerlas tiene que hacerlo dentro de los quince días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, conforme al artículo 830. Y para eso tiene que haber sido notificado.

Si la notificación falla, no hay excepciones. Si no hay excepciones, no hay resolución que las falle. Si no hay resolución que las falle, no hay acto demandable. El "mecanismo ordinario idóneo y eficaz" que el Tribunal invoca es, en este expediente, una puerta cuya llave está del otro lado.

Queda, es cierto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones de determinación del deudor —29545 de 2019 y 65849 de 2022—, que fue exactamente lo que planteó la apoderada de la entidad. Pero esa vía arrastra el mismo defecto genético: el término de caducidad del artículo 164 del CPACA corre desde la notificación. Discutir si el ciudadano perdió la oportunidad de demandar exige resolver previamente si alguna vez fue notificado en debida forma. Es decir: para saber si el mecanismo ordinario sigue disponible hay que resolver antes la cuestión constitucional que el fallo se negó a examinar.

El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 no exige que el mecanismo ordinario exista en el papel. Exige que su existencia "será apreciada en concreto, atendiendo las circunstancias en las que se encuentre el solicitante". La apreciación en concreto es justamente lo que faltó. El expediente contra la entidad: tres hallazgos incómodos

Aquí es donde el caso deja de ser una discusión abstracta sobre subsidiariedad y se vuelve incómodo para la administración.

Primero: la dirección salió del formulario equivocado. La ADRES sostuvo —y el Tribunal lo dio por válido— que notificó a la dirección "suministrada por la institución prestadora del servicio de salud mediante el FURIPS". El FURIPS lo diligencia la IPS que atiende a la víctima. No lo diligencia el propietario del vehículo, que no es parte de esa relación asistencial y jamás la verifica. Mientras tanto, la misma entidad reconoce haber consultado el RUNT para identificar al propietario. Usó el RUNT para atribuir la obligación, pero no para ubicarlo. El artículo 68 del CPACA no dice que la citación se envíe a cualquier dirección del expediente: dice a la que allí figure o pueda obtenerse. La segunda parte de esa disposición impone una carga de búsqueda que aquí no se activó.

Segundo: el aviso no fue un último recurso, fue un trámite de archivo. La Resolución 29545 se expidió el 27 de septiembre de 2019. La citación se envió el 12 de noviembre de 2019 y se devolvió por destinatario desconocido. La notificación por aviso se publicó el 7 de octubre de 2021. Casi dos años de silencio administrativo entre la constancia de que el ciudadano no fue habido y la publicación en la página web. El artículo 69 del CPACA es una norma subsidiaria de cierre, no una alternativa de conveniencia; su legitimidad constitucional descansa en que la administración agotó antes medios razonables de ubicación. Dos años de inercia no acreditan diligencia: acreditan que el aviso operó como formalidad para dar por surtido lo que nunca se surtió.

Tercero, y el más difícil de defender: la entidad citó mal la norma que le indicaba al ciudadano cómo defenderse. En el mandamiento de pago de 2022, la ADRES le informó al ejecutado que podía proponer "las EXCEPCIONES contempladas en el artículo 631 del Estatuto Tributario". El artículo 631 del Estatuto Tributario regula el suministro de información en medios magnéticos. Las excepciones contra el mandamiento de pago están en el artículo 831. En el mandamiento de 2024 la cita ya aparece corregida. Y el correo electrónico para radicarlas figura en ese mismo acto como "correspondencia 10 adres.gov.co", una dirección que no existe.

Esto último merece subrayarse, porque la entidad construyó su defensa en tutela sobre la afirmación de que la petición del 6 de abril de 2026 nunca llegó, por haberse dirigido a correos que no eran los suyos. Una administración que enumera mal sus propios canales en sus propios actos administrativos no está en posición de trasladarle al ciudadano la carga de adivinar cuál de ellos es el correcto. El argumento que sostiene el fallo en su punto más alto es este: está acreditado que el actor conoció la existencia del cobro "cuando menos desde el año 2025", pues formuló petición el 2 de julio de ese año y recibió respuesta al día siguiente; luego no puede alegar desconocimiento absoluto ni indefensión material.

El razonamiento es fáctico y es verdadero. Pero contiene una inversión lógica que conviene nombrar. Para julio de 2025, la Resolución 29545 de 2019 llevaba casi cuatro años en firme por aviso, la Resolución 65849 de 2022 llevaba dos, ambos mandamientos de pago estaban ejecutoriados y el embargo llevaba ocho meses registrado en el banco. El conocimiento que el ciudadano adquirió en 2025 no le devolvió ninguno de los términos que se le vencieron entre 2019 y 2024. Un conocimiento que llega después de la clausura de todas las oportunidades procesales no es prueba de que el ciudadano tuvo defensa: es la prueba de que no la tuvo.

Convertir el momento en que la víctima de una notificación deficiente por fin se entera en el argumento que la desplaza del amparo produce un incentivo perverso. Premia a la administración que notifica mal, siempre que el afectado termine averiguándolo por su cuenta antes de acudir al juez. La Sala también descartó la procedencia transitoria: el actor alegó afectación económica y la existencia de una hija menor con tratamiento ortopédico en curso, pero "no se aportaron elementos suficientes que permitan establecer un vínculo concreto" entre el embargo y una afectación cierta, grave, urgente e impostergable.

Vale la pena mirar las cifras del expediente. Uno de los dos cobros acumulados asciende a veintinueve mil seiscientos noventa pesos. Por esa obligación, la entidad ordenó embargar y retener saldos en cuentas corrientes, de ahorro, CDT y cualquier producto financiero del ejecutado en todos los establecimientos bancarios del país, con un límite de cincuenta y nueve mil trescientos ochenta pesos. El banco reportó la medida como activa y advirtió que solo se levanta con oficio expreso de desembargo.

Un ciudadano con una cuenta de ahorros bloqueada y un reporte de embargo vigente frente a su entidad financiera está probando la afectación con el documento mismo que la constituye. Exigirle que además demuestre el nexo causal aritmético entre esa medida y los costos de los controles médicos de su hija es imponer una carga probatoria que ningún accionante en su situación satisface, y que desplaza el estándar del perjuicio irremediable desde la razonabilidad hacia la contabilidad forense.

Que nadie se confunda sobre el alcance real de la decisión: el Tribunal no declaró que la ADRES actuó bien. Declaró que no le corresponde al juez de tutela decir si actuó bien. Son cosas distintas, y la diferencia es todo lo que le queda al ciudadano.

La discusión de fondo sigue viva, y en sede administrativa hay más terreno del que suele reconocerse. La revocatoria directa por manifiesta oposición a la Constitución (artículo 93.1 del CPACA) no tiene término de caducidad y procede mientras no se haya notificado auto admisorio de demanda. La nulidad por indebida notificación no sanea un acto que nunca fue oponible: un acto no notificado en debida forma no adquiere firmeza, y sin firmeza no hay título ejecutivo, y sin título ejecutivo el mandamiento de pago carece de soporte. Esa es la excepción del artículo 831, y su presupuesto —la falta de título— no depende de que el ejecutado la haya alegado a tiempo, sino de que exista.

Seré honesto también en lo que no favorece al accionante: la prescripción de la acción de cobro del artículo 817 difícilmente prospera aquí. Contada desde la ejecutoria de cada título, los mandamientos de pago se libraron dentro del quinquenio. Quien quiera litigar este caso debe atacar la oponibilidad de los actos, no su antigüedad. Confundir ambas cosas es perder la excepción antes de proponerla.

Y queda la pregunta que la Corte Constitucional tendrá sobre la mesa si selecciona el expediente, porque el fallo ordenó remitirlo para eventual revisión. No es la de siempre. No se trata de si la tutela sirve para discutir actos administrativos —no sirve, y está bien que no sirva—. Se trata de si el requisito de subsidiariedad puede oponerse válidamente a quien alega que fue la propia administración la que le impidió acceder al mecanismo ordinario. Porque si la respuesta es que sí, entonces la garantía del artículo 29 de la Constitución en los procedimientos de cobro coactivo deja de ser un derecho exigible y se convierte en una recomendación de buenas prácticas administrativas.

Hay una lección práctica que sobrevive a cualquier resultado en Revisión, y va dirigida a quienes litigamos frente a la ADRES en repetición por SOAT: el debate no está en el accidente, ni en quién conducía, ni en la equidad del cobro. Está en las guías de correo certificado, en las fechas de desfijación de los avisos y en la distancia temporal entre la devolución de la citación y la publicación. Ahí es donde estos procesos se ganan o se pierden, y ahí es donde casi nadie está mirando.